Mál til umsagnar: Endurskoðun á byggðakvótakerfinu

Endurskoðun byggðakvótakerfisins hefur staðið til um nokkurt skeið. Í fylgigögnum með umsagnarbeiðni ráðuneytisins er t.d. fjallað um skýrslur sem unnar hafa verið allt frá árinu 2017 um viðfangsefnið. Þessi langi aðdragandi hefur skapað óvissu um framtíð byggðakvótans og þannig ófyrirsjáanleika sem er afar slæmur fyrir alla atvinnustarfsemi. Nú er enn á ný farið af stað með vinnu til endurskoðunar kerfisins og óskað eftir umsögnum sveitarfélaga. Ástæða er til að þakka að sveitarfélögunum er gefinn kostur á að koma sjónarmiðum á framfæri í upphafi þeirrar vinnu. Hins vegar gerir byggðarráð alvarlegar athugasemdir við tímasetningu umsagnarbeiðnarinnar en hún var send viku fyrir sveitarstjórnarkosningar með umsagnarfresti til 26. maí, á því tímabili sem sveitarstjórnir eru starfandi með takmarkað umboð þar til nýjar sveitarstjórnir taka við. Ráðuneytið veitti góðfúslega frest til skila á umsögninni. Þrátt fyrir það eru aðstæður hjá sveitarfélögum svo stuttu eftir kosningar víða erfiðar, nýtt fólk að koma til starfa og jafnvel ekki starfandi sveitarstjórar. Því er beint til ráðuneytisins að huga betur að tímasetningu umsagnarbeiðna, einkum í eins viðamiklum málum og hér um ræðir.

Meðfylgjandi umsagnarbeiðninni voru settar fram spurningar sem óskað var eftir að svarað yrði í umsögninni. Þeim er svarað hér á eftir og í lokin er gerð grein fyrir almennri afstöðu sveitarfélagsins til breytinga á byggðakvótakerfinu.

Inngangur
Byggðakvóta hefur um árabil verið ráðstafað til Hvammstanga og hefur hann gegnt mikilvægu hlutverki fyrir hafnarstarfsemi, útgerð og tengda atvinnustarfsemi í byggðarlaginu. Þótt ekki sé starfandi fiskvinnsla á Hvammstanga skilar byggðakvótinn mikilvægu framlagi til atvinnulífs og sveitarfélagsins meðal annars í formi þjónustu vegna landana, hafnargjalda, afleiddra starfa og ekki síst útsvarstekna.

Á síðustu árum hefur byggðakvóti í Húnaþingi vestra að jafnaði verið nýttur af tveimur skipum á ári og hefur úthlutun numið á bilinu 70-130 þorskígildistonnum. Á fiskveiðiárinu 2025-2026 nam úthlutun til Hvammstanga 100 þorskígildistonnum auk ónýttra aflaheimilda frá fyrra ári. Byggðarráð telur mikilvægt að horft sé til staðbundinna áhrifa við endurskoðun kerfisins enda geta tiltölulega litlar aflaheimildir haft veruleg áhrif á atvinnu, rekstrargrundvöll hafnar og þjónustustarfsemi í smærri byggðarlögum eins og við á í Húnaþingi vestra.
Fiskveiðiár
Byggðakvóti (þorskígildi)
Fjöldi skipa
2021/22
70 tonn
2
2022/23
130 tonn
2
2023/24
130 tonn
2
2024/25
130 tonn
2
2025/26
100 tonn
2

Á síðustu fimm árum hefur alls 560 tonnum af byggðakvóta verið ráðstafað til Hvammstanga og þau nýst 2 skipum.

1. Markmið byggðakvótakerfisins
Byggðarráð telur að meginmarkmið byggðakvótakerfisins eigi áfram að styðja við atvinnu, verðmætasköpun og samfélagslega viðspyrnu í sjávarbyggðum. Þyngst eigi að vega að aflaheimildir leiði til raunverulegra byggðaáhrifa í viðkomandi byggðarlagi, einkum með löndunum, vinnslu þar sem hún er til staðar, störfum og aukinni staðbundinni verðmætasköpun. Að mati byggðarráðs á kerfið að vera markviss byggðaaðgerð sem tengist atvinnuuppbyggingu, nýtingu innviða og styrkingu byggðarlaga sem orðið hafa fyrir samdrætti í sjávarútvegi, þar á meðal vegna rækjubrests eins og á við í Húnaþingi vestra. Mikilvægt er þó að skilgreining markmiða sé nægilega sveigjanleg til að taka mið af ólíkum aðstæðum byggðarlaga líkt og verið hefur með heimild til setningar sérreglna um úthlutun. Ráðið telur þessum markmiðum hafa verið náð í Húnaþingi vestra með sköpun starfa tengdum útgerð sem annars hefðu ekki komið til.

Um nokkurt skeið heftur verið í umræðunni að færa eigi aflaheimildir úr byggðakvótakerfinu yfir í strandveiðikerfið. Það er mat byggðarráðs að slík breyting feli í sér dýrkeypta fórn á verðmætum heilsársstörfum í byggðarlögum sem eiga undir högg að sækja. Þó strandveiðar séu mikilvægar á ákveðnum svæðum á það ekki við allsstaðar auk þess sem þeir sem þær stunda eru í mörgum tilfellum ekki búsettir í viðkomandi byggðalagi og skila því litlum sem engum ábata til samfélagsins. Ekki má gleyma markmiðum byggðakvótans um að styðja við atvinnu, verðmætasköpun og samfélagslega viðspyrnu. Þeim verður ekki náð með strandveiðum aðkomumanna.

2. Reynslan af núverandi fyrirkomulagi
Eins og fram hefur komið hafa 560 þorskígildstonn fallið í hlut Húnaþings vestra síðustu 5 ár og hafa að jafnaði 2 skip fengið úthlutað kvóta. Það er mat byggðarráðs að reynslan af núverandi fyrirkomulagi í byggðarlaginu sé almennt góð. Almennt geti núverandi fyrirkomulag stutt við markmið kerfisins þegar úthlutun leiðir til aukinna landana, betri nýtingar hafna, vinnslu þar sem það á við og afleiddra starfa í viðkomandi byggðarlagi. Í slíkum tilvikum getur byggðakvóti haft jákvæð áhrif á rekstrarumhverfi smærri útgerða, þjónustufyrirtækja, hafna og vinnslu þar sem hún er til staðar. Ráðið bendir á að þó svo að ekki sé til staðar vinnsla í byggðarlagi líkt og við á um Húnaþing vestra er byggðakvótinn afar mikilvægur fyrir samfélagið og skilar verðmætum meðal annars með nokkrum störfum á árs grundvelli, þar með útsvarstekjum til sveitarfélagsins, hafnargjöldum, afleiddum störfum við þjónustu við báta, flutninga o.s.frv. Takmarkanir kerfisins felast hins vegar meðal annars í skorti á fyrirsjáanleika og stuttum úthlutunartíma. Slík óvissa hamlar fjárfestingu og langtímahugsun.

3. Framtíðarfyrirkomulag kerfisins
Byggðarráð Húnaþings vestra telur heppilegast að byggja á samblandi af áframhaldandi þróun núverandi kerfis og markvissari samningsbundnum útfærslum. Beint samband aflaheimilda við landanir, vinnslu þar sem það á við og atvinnu er mikilvægur styrkur kerfisins. Byggðakvóti er eitt af fáum beinum byggðatækjum sem tengir auðlindanýtingu við atvinnu, landanir, verðmætasköpun og samfélagslega uppbyggingu í sjávarbyggðum. Fyrir minni byggðarlög getur hver löndun, hvert starf og aukin nýting hafnarinnviða sama hversu umfangsmikil sem hún er, skipt verulegu máli fyrir rekstur sveitarfélaga, rekstrarforsendur atvinnulífs og búsetuþróun.

Byggðarráð Húnaþings vestra telur að markmið endurskoðunarinnar eigi fyrst og fremst að vera að auka skilvirkni, fyrirsjáanleika og byggðaáhrif kerfisins en ekki að draga úr umfangi þess. Ráðið leggst alfarið gegn því að aflaheimildir í byggðakvótakerfinu verði skertar, hvort sem er með lækkun aflaheimilda, þrengri skilgreiningu þátttöku eða breytingum sem draga úr áhrifum kerfisins í þeim byggðarlögum sem á því þurfa að halda, þ.m.t. Húnaþingi vestra.

Jafnframt er æskilegt að auka svigrúm til sértækari samninga þar sem skýr markmið eru sett um landanir, nýtingu hafna, vinnslu þar sem það á við, atvinnu, nýsköpun eða aðra staðbundna þætti. Fjárhagslegur stuðningur eða innviðaleið eins og fram kom í skýrslu verkefnisins Auðlindin okkar frá árinu 2023, getur komið til greina sem viðbót, sérstaklega þar sem þörf er á að byggja upp aðstöðu eða skapa forsendur fyrir betri nýtingu aflaheimilda. Slík leið ætti þó ekki að koma í stað byggðakvóta eða leiða til skerðinga hans.

Í ljósi umræðu um að til standi að færa aflaheimildir úr byggðakvótakerfinu yfir í strandveiðikerfið vill ráðið ítreka að slík ráðstöfum myndi kosta Húnaþing vestra allan þann ábata sem byggðakvótinn skilar til sveitarfélagsins og íbúa þess. Í sveitarfélaginu er langt á miðin og því ekki til staðar ákjósanlegar aðstæður til strandveiða auk þess sem sýnt er að ábati þeirra til samfélagsins er minni ef eitthvað er, einkum ef litið er til útsvarstekna.

4. Tímalengd og fyrirsjáanleiki
Fyrirsjáanleiki er einn mikilvægasti þátturinn í endurskoðun kerfisins. Byggðarráð telur að almennt sé heppilegt að úthlutun eða samningar gildi til lengri tíma en nú er, til dæmis í 3-6 ár. Nauðsynlegt er að samningstímabilið sé nægilega langt til að skapa hvata til fjárfestinga og atvinnuuppbyggingar. Of stutt tímabil eins og verið hefur skapa óvissu og geta dregið úr hvata til að byggja upp starfsemi til framtíðar.

5. Árangursmæling og eftirfylgni
Árangur byggðakvótakerfisins ætti að meta út frá skýrum og mælanlegum byggðaáhrifum. Þar ættu meðal annars að koma til skoðunar:
-landanir í viðkomandi byggðarlagi,
-staðbundin vinnsla (þar sem það á við) og þjónusta,
-fjöldi starfa og stöðugleiki atvinnu,
-verðmætasköpun,
-nýting hafna og annarra innviða,
-áhrif á fjölbreytni atvinnulífs,
-og áhrif á viðkvæm byggðarlög.
Mikilvægt er að setja fram skýr markmið við ráðstöfun byggðakvóta, en þau þurfa að vera raunhæf og taka mið af aðstæðum hvers byggðarlags. Eftirfylgni ætti að vera reglubundin, gagnsæ og byggð á einföldum mælikvörðum sem ekki skapa óhóflega stjórnsýslubyrði.

Hér er ástæða til að ítreka það sem fram kom að framan að fyrir minni byggðarlög getur hver löndun, hvert starf og aukin nýting hafnarinnviða hversu umfangsmikil hún er, skipt verulegu máli fyrir rekstur sveitarfélaga, rekstrarforsendur atvinnulífs og búsetuþróun. Því ætti að forðast að miða við stærðir byggðarlaga, heildarupphæðir ábata og fjölda starfa einvörðungu heldur horfa á samfélagsáhrif í samhengi við staðbundnar aðstæður.

6. Almennur byggðakvóti
Að mati byggðarráðs er ekki þörf á grundvallarbreytingu á almennum byggðakvóta. Þó er nauðsynlegt að huga að tímalengd samninga og auka fyrirsjáanleika í aflaheimildum eins og fram hefur komið til að kerfið skapi hvata til fjárfestinga og aukinnar atvinnuuppbyggingar. Ráðið ítrekar að það leggst alfarið gegn því að aflaheimildir í byggðakvótakerfinu verði skertar.

7. Sértækur byggðakvóti
Byggðarráð telur að sértækur byggðakvóti eigi áfram að vera mikilvægt úrræði til að styðja tiltekin byggðarlög þar sem sérstakar aðstæður kalla á markvissari aðgerðir. Slíkur kvóti getur hentað vel þar sem áföll dynja á byggð, atvinnulíf er fábreytt eða þar sem sjávarútvegur og tengdir innviðir hafa sérstakt vægi. Þó er mikilvægt að samningar, skilyrði og eftirfylgni séu skýr. Sértækur byggðakvóti ætti að byggja á markmiðum sem eru skilgreind í upphafi, svo sem um landanir, vinnslu, störf, nýtingu hafna eða uppbyggingu. Einnig þarf að tryggja að reglurnar séu nægilega sveigjanlegar til að bregðast við breyttum og/eða sérstökum aðstæðum á hverjum stað. Sértækur byggðakvóti ætti að mati ráðsins aldrei að leiða til skerðingar á almenna byggðakvótanum miðað við núverandi kerfi. Að því sögðu vill ráðið taka fram að almennt er sértæki byggðakvótinn mun betri byggðaaðgerð en sá almenni. Ef svo fer að hann verði aukinn á kostnað þess almenna verður að tryggja að byggðarlög eins og Húnaþing vestra, þar sem ekki er vinnsla, fái nægilegar aflaheimildir í sinn hlut til að unnt verði að byggja upp vinnslu.

8. Afmörkun þátttöku í kerfinu
Byggðarráð telur ekki heppilegt að afmörkun þátttöku byggist eingöngu á einföldu viðmiði á borð við íbúafjölda. Slíkt getur leitt til þess að byggðarlög með raunverulega þörf falli utan kerfisins eða að stuðningur beinist ekki nægilega markvisst að þeim svæðum þar sem áhrifin skipta mestu máli. Heppilegra er að byggja á samsettu mati þar sem horft er meðal annars til íbúafjölda, fjarlægðar frá stærri vinnusóknarsvæðum, sögulegu mikilvægi sjávarútvegs í byggðarlaginu, fjölbreytni/fábreytni atvinnulífs, stöðu sjávarútvegs, hafnainnviða, landana og samfélagslegrar viðkvæmni. Í framkvæmd ætti afmörkunin að vera gagnsæ, byggð á fyrirfram skilgreindum mælikvörðum og mati á raunverulegri þörf. Þannig má tryggja að stuðningur beinist að þeim byggðarlögum þar sem byggðaáhrifin verða mest.

9. Ráðstöfun og skilyrði, þar á meðal vinnsluskylda
Vinnsluskylda getur verið mikilvæg til að tryggja að byggðakvóti skili staðbundnum áhrifum. Hún ætti þó ekki að vera svo ósveigjanleg að hún komi í veg fyrir skynsamlega nýtingu aflaheimilda þegar aðstæður eru sérstakar, til dæmis ef vinnsla er ekki til staðar, tímabundin röskun verður á starfsemi eða hagkvæmara er að ná byggðaáhrifum með öðrum hætti. Húnaþing vestra hefur um árabil sett sérreglur við úthlutun byggðakvóta þar sem ekki er til staðar vinnsla á Hvammstanga. Þrátt fyrir það er byggðakvótinn sveitarfélaginu afar mikilvægur eins og áður hefur komið fram. Byggðarráð leggur því áherslu á að sveitarfélögum verði áfram heimilt að setja sérreglur byggðar á aðstæðum á hverjum stað við úthlutun kvótans.

10. Nýsköpun og þróunarverkefni
Þrátt fyrir að byggðarráð telji nýsköpun í sjávarútvegi mikilvæga telur það að slík áhersla eigi ekki heima í byggðakvótakerfinu sem slíku. Rammar innan núverandi kerfis eru skýrir og erfitt miðað við þá að ráðast í nýskapandi verkefni auk þess sem langur tími getur liðið þar til slík verkefni fara að skila byggðarlögum ábata og stór hluti verkefna sem gerir það aldrei. Ráðið telur því að slíkum stuðningi ætti að finna stað í öðrum kerfum, nýjum eða núverandi, en ekki í byggðakvótakerfinu til að ábati byggðarlaga af því rýrni ekki meira en þegar er orðið.

11. Forgangsröðun
Byggðarráð telur mikilvægustu breytingarnar við endurskoðun kerfisins vera eftirfarandi:
1.
Aukinn fyrirsjáanleiki og lengri samningstími
Lengri úthlutunartími, til dæmis 3-6 ár, myndi skapa betri forsendur fyrir fjárfestingu, ráðningar og atvinnuuppbyggingu.
2.
Skýr markmið byggð á staðbundnum aðstæðum
Kerfið þarf að byggja á mælanlegum byggðaáhrifum, svo sem löndunum, störfum, vinnslu þar sem það á við, verðmætasköpun og nýtingu innviða. Ítrekað er að mælikvarðar á þessa þætti þurfa að vera í takt við samfélagsgerð á hverjum stað en ekki byggjast á þáttum eins og íbúafjölda, fjölda starfa, fjölda landana o.s.frv. Hvert einasta starf og hver einasta löndun skiptir smærri samfélög og hafnir afar miklu máli.
3.
Meiri sveigjanleiki eftir aðstæðum byggðarlaga
Reglur þurfa að taka mið af ólíkum aðstæðum, meðal annars hvað varðar vinnslu, atvinnufjölbreytni og samfélagslega viðkvæmni. Því þarf áfram að vera heimild til að setja sérreglur byggðar á aðstæðum í hverju byggðarlagi.

Samantekt
Byggðarráð Húnaþings vestra leggur áherslu á að byggðakvótakerfið hefur um áratugaskeið verið mikilvægt tæki til að viðhalda atvinnu, styrkja hafnir og skapa verðmæti í sjávarbyggðum. Fyrir Húnaþing vestra hefur byggðakvótinn um langa hríð verið lykilatriði til að styðja við atvinnustarfsemi, hafnarrekstur og verðmætasköpun á Hvammstanga. Þótt sjávarútvegur sé ekki lengur meginstoð atvinnulífs sveitarfélagsins í heild hafa landanir og starfsemi sem tengjast byggðakvótanum verulegt vægi fyrir viðkomandi byggðarlag og þá innviði og þjónustu sem þar eru til staðar.

Að mati byggðarráðs hefur ekkert komið fram sem réttlætir að dregið verði úr umfangi eða vægi byggðakvótans sem byggðaaðgerðar. Þvert á móti telur byggðarráð að endurskoðun kerfisins eigi að leiða til aukins fyrirsjáanleika, skýrari markmiða og meiri sveigjanleika til að taka mið af mismunandi aðstæðum byggðarlaga. Mikilvægt er að áfram verði horft til raunverulegra samfélagslegra og atvinnulegra áhrifa byggðakvótans fremur en almennra stærðarviðmiða. Fyrir smærri samfélög geta fá störf, takmarkaður fjöldi landana eða hófleg verðmætasköpun haft afgerandi áhrif á rekstrargrundvöll hafna, atvinnulíf og sveitarfélög. Því er lögð áhersla á að áhrif byggðakvóta verði ekki metin eingöngu út frá vægi sjávarútvegs í heildarhagkerfi sveitarfélaga. Jafnframt leggst byggðarráð alfarið gegn skerðingu byggðakvótakerfisins og telur þvert á móti að styrkja beri það sem markvisst tæki til byggðaþróunar um land allt.

Að mati byggðarráðs ætti endurskoðun kerfisins að miða að því að byggðakvóti verði áfram öflugt, markvisst og gagnsætt byggðatæki sem styður við atvinnu, innviði og samfélög í sjávarbyggðum, ólíkum að stærð og gerð.

Að lokum vill ráðið árétta að það leggst alfarið gegn því að aflaheimildir verði færðar úr byggðakvótakerfinu yfir í strandveiðikerfið enda myndi það leiða til þess að útgerð leggðist af í Húnaþingi vestra þar sem aðstæður til strandveiða eru ekki til staðar. Hefði slík breyting í för með sér fækkun starfa og þar með aukinnar fábreytni í atvinnulífi, minni nýtingar hafnarmannvirkja og lækkun útsvarstekna.